Partei, Überzeugung, Verfahren – wann wird daraus Befangenheit?
Zur Rolle politischer Überzeugungen im kommunalen Bauamt am Beispiel der Windenergieplanung
Es ist eine naheliegende Beobachtung: Viele derjenigen, die in Verwaltungen an der Planung von Windenergieanlagen mitwirken, sind zugleich politisch engagiert. Sie sind Mitglieder von Parteien, die den Ausbau erneuerbarer Energien befürworten, sie teilen entsprechende klimapolitische Überzeugungen, und sie sehen ihre Tätigkeit nicht selten auch im Einklang mit diesen Zielen. Die entscheidende Frage lautet daher: Was geschieht, wenn diese Überzeugung nicht im Hintergrund bleibt, sondern beginnt, das konkrete Verfahren zu prägen?
Genauer
Wenn sich aus Abläufen, Dokumenten oder interner Kommunikation ergibt, dass ein Flächennutzungsplan nicht mehr ergebnisoffen geprüft, sondern auf seine Realisierung hin ausgerichtet, stabilisiert und durch das Verfahren getragen wird – handelt es sich dann um einen Fall der „Besorgnis der Befangenheit“? Die Antwort lautet: Ja – sofern sich aus objektiven Umständen ergibt, dass die politische Überzeugung in eine verfahrensprägende Vorfestlegung umschlägt. Nicht die Parteimitgliedschaft ist entscheidend. Nicht die politische Überzeugung als solche. Der Rechtsstaat verlangt keine Gesinnungsneutralität. Jeder Amtsträger darf Überzeugungen haben, auch klare und gefestigte. Der Maßstab liegt an anderer Stelle. Er liegt dort, wo sich Überzeugung in Amtsführung übersetzt. Das Verwaltungsrecht knüpft die Besorgnis der Befangenheit nicht an innere Zustände, sondern an objektiv feststellbare Umstände. Maßgeblich ist, ob ein vernünftiger Dritter Anlass hat, an der unparteiischen Amtsausübung zu zweifeln (vgl. § 21 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) § 21). Dieser Maßstab ist bewusst so angelegt. Es bedarf keines Nachweises tatsächlicher Parteilichkeit. Es genügt, dass sich aus dem Verhalten im Verfahren ein Zustand ergibt, der Zweifel rechtfertigt.
Genau dieser Punkt ist erreicht, wenn ein Verfahren seinen offenen Charakter verliert. Im Kontext der Bauleitplanung bedeutet das: Ein Flächennutzungsplan muss nach § 1 Abs. 7 Baugesetzbuch (BauGB) § 1 Abs. 7 das Ergebnis einer gerechten Abwägung sein. Abwägung setzt zwingend Ergebnisoffenheit voraus. Wer abwägt, darf nicht bereits entschieden haben. Wer prüft, darf nicht bereits festgelegt sein. Wenn sich jedoch aus dem Verfahren selbst ergibt, dass genau dies nicht mehr gewährleistet ist – dass Einwendungen nicht mit der gebotenen Tiefe behandelt werden, dass bestimmte Belange systematisch an Gewicht verlieren oder dass Verfahrensschritte erkennbar in eine bestimmte Richtung konsolidiert werden –, dann verändert sich die Qualität des Handelns. Die Verwaltung prüft nicht mehr ergebnisoffen. Es entsteht der Eindruck, dass das Verfahren in eine vorgezeichnete Richtung geführt wird.
In diesem Moment überschreitet das Verfahren eine Schwelle. Aus politischer Überzeugung wird verfahrensleitende Festlegung. Und genau hier liegt ein rechtlich relevanter Anwendungsfall der „Besorgnis der Befangenheit“. Denn der entscheidende juristische Bruch erfolgt nicht im Inneren, sondern im Erscheinungsbild. Wenn sich aus Schriftverkehr, zeitlichen Abläufen oder der konkreten Behandlung einzelner Belange ergibt, dass das Verfahren nicht mehr offen geführt wird, sondern strukturell auf ein bestimmtes Ergebnis hin ausgerichtet ist, dann ist die notwendige Distanz nicht mehr erkennbar. Das Vertrauen in die Neutralität ist nicht mehr selbstverständlich – und genau das genügt im Sinne des § 21 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) § 21.
Das ist der entscheidende Punkt. Die Verwaltung darf Ziele haben. Sie darf politische Leitbilder verfolgen. Sie darf Entwicklungen für sinnvoll halten. Aber sie darf ein Verfahren nicht so führen, dass das Ergebnis faktisch feststeht, während es formal noch geprüft wird. Denn dann verliert das Verfahren seinen rechtlichen Charakter. Es ist kein Abwägungsvorgang mehr, sondern eine gesteuerte Umsetzung – und damit potenziell fehlerhaft im Sinne des Abwägungsgebots (§ 1 Abs. 7 Baugesetzbuch (BauGB) § 1 Abs. 7) mit möglicher Relevanz im Rahmen beachtlicher Verfahrensmängel (§ 214 Baugesetzbuch (BauGB) § 214). Die juristische Konsequenz kann darin liegen, dass ein Zustand erreicht ist, der geeignet ist, Misstrauen gegen die Unparteilichkeit zu rechtfertigen. Und genau daran knüpft die „Besorgnis der Befangenheit“ an. Sie verlangt keinen Blick in den Kopf. Sie verlangt keine Offenlegung von Motiven. Sie verlangt nur eines: objektive Umstände, die den Schluss zulassen, dass die gebotene Neutralität nicht mehr gewahrt ist. Das ist kein weiter Maßstab. Aber ein scharfer. Für den Bürger bedeutet das: Entscheidend ist nicht die politische Nähe, sondern die konkrete Verfahrensführung. Nicht die Überzeugung ist angreifbar, sondern ihr Niederschlag im Verfahren. Nicht die Haltung ist das Problem, sondern ihre Umsetzung in der Amtsausübung.
Der Kern ist folgender
Nicht die Mitgliedschaft ist entscheidend. Sondern der Moment, in dem das Verfahren nicht mehr offen ist. Gerade in der Windenergieplanung, die politisch gewollt, wirtschaftlich getragen und gesellschaftlich umkämpft ist, wird diese Grenze besonders schnell erreicht. Je stärker das Ziel vorgeprägt ist, desto höher ist die Pflicht zur Offenheit des Verfahrens. Wird diese Offenheit jedoch sichtbar reduziert, verengt oder in eine bestimmte Richtung geführt, entsteht nicht nur ein politisches Problem. Es entsteht ein rechtliches. Und dieses beginnt genau dort, wo ein vernünftiger Dritter feststellt: So sieht kein offenes Verfahren mehr aus.
Doch was folgt daraus, wenn sich solche Umstände im Verfahren tatsächlich verdichten? Die Konsequenzen betreffen nicht nur die Bewertung einzelner Vorgänge. Sie reichen bis in den Kern des Verfahrens selbst. Liegt eine Konstellation vor, die geeignet ist, Misstrauen gegen die unparteiische Amtsausübung zu rechtfertigen (vgl. § 21 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) § 21), ist die betreffende Person von der weiteren Mitwirkung ausgeschlossen. Jede weitere Beteiligung würde das Verfahren zusätzlich belasten. War die betreffende Person bereits in wesentliche Teile des Verfahrens eingebunden, stellt sich die Frage, ob die Abwägung noch den Anforderungen des § 1 Abs. 7 Baugesetzbuch (BauGB) § 1 Abs. 7 genügt. Ist die Ergebnisoffenheit nicht mehr gewährleistet, gerät der gesamte Abwägungsvorgang in Zweifel. In der Folge kann ein Zustand entstehen, der als beachtlicher Verfahrensmangel einzuordnen ist (vgl. § 214 Baugesetzbuch (BauGB) § 214). Je zentraler die Mitwirkung, desto größer das Risiko, dass nicht nur einzelne Aspekte, sondern das Verfahren insgesamt betroffen ist.
Damit wird der entscheidende Punkt sichtbar
Die Besorgnis der Befangenheit betrifft nicht die Person allein. Sie betrifft die Integrität des Verfahrens. Ein Verfahren, das nicht mehr als ergebnisoffen erscheint, verliert seine Grundlage. Es wird nicht mehr als Abwägung wahrgenommen, sondern als Umsetzung eines vorgezeichneten Ergebnisses. Genau hier beginnt die rechtliche Angreifbarkeit.
Für den Bürger folgt daraus eine klare Verantwortung
Wer im Verlauf eines Verfahrens auf Umstände stößt, die geeignet sind, Zweifel an der Neutralität zu begründen, sollte diese nicht zurückhalten. Nur durch eine frühzeitige, sachliche und dokumentierte Ansprache gegenüber der zuständigen Behörde besteht die Möglichkeit, Fehlentwicklungen zu korrigieren und ein korrektes Verfahren sicherzustellen.
Ein Rat an die Bürger
Sehen Sie nicht nur auf das, was heute gesagt wird. Gehen Sie zurück zu den ersten Veröffentlichungen, den ersten Stellungnahmen, den ersten Signalen aus Politik und Verwaltung. Sammeln Sie, was im Verlauf des Diskurses von Bürgern, Beteiligten und Behörden geäußert wurde, und gleichen Sie dies mit dem tatsächlichen Verhalten des Bauamts und der Stadtverwaltung ab. Genau dort, im Vergleich zwischen frühem Reden und späterem Handeln, werden Vorfestlegungen sichtbar. Wer nur den Endstand betrachtet, sieht das Verfahren. Wer den Weg rekonstruiert, erkennt mitunter, worauf es von Anfang an hinauslaufen sollte.
Oder in der gebotenen Klarheit
Wer erkennt, dass ein Verfahren seine Neutralität zu verlieren droht, sollte handeln – und sich unverzüglich an die zuständige Behörde wenden.
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