Die Offenlegung eines Flächennutzungsplans – Bedeutung, Bürgerrechte und Ablauf des Verfahrens

Die Offenlegung eines Flächennutzungsplans ist der Zeitpunkt, an dem Bürger erstmals Einblick in die geplante Nutzung ihrer Gemeinde erhalten und eigene Einwendungen in das Verfahren einbringen können. Viele Bürgerinitiativen übersehen jedoch, dass es sich dabei nicht um einen Widerspruch gegen eine Entscheidung handelt, sondern um eine Beteiligung an einem noch laufenden Planungsverfahren, dessen Ergebnisse später vom Stadtrat abgewogen und beschlossen werden.

Der Flächennutzungsplan ist der grundlegende Plan einer Stadt oder Gemeinde für die zukünftige Nutzung ihres gesamten Gemeindegebiets. In ihm wird in groben Zügen dargestellt, welche Flächen künftig beispielsweise für Wohnen, Gewerbe, Landwirtschaft, Infrastruktur oder auch für Energieanlagen wie Windenergie vorgesehen sein sollen. Juristisch handelt es sich beim Flächennutzungsplan um einen sogenannten vorbereitenden Bauleitplan im Sinne des Baugesetzbuches (§ 5 BauGB). Er richtet sich nicht unmittelbar an einzelne Bürger, sondern dient als planerische Grundlage für die Verwaltung und für spätere verbindliche Planungen, etwa Bebauungspläne.

Bevor ein Flächennutzungsplan beschlossen werden kann, schreibt das Baugesetzbuch eine Beteiligung der Öffentlichkeit vor. Die zentrale Phase dieser Beteiligung ist die sogenannte öffentliche Auslegung, häufig auch Offenlegung genannt. Rechtsgrundlage ist § 3 Abs. 2 Baugesetzbuch. In dieser Phase werden die Planunterlagen für einen bestimmten Zeitraum öffentlich zugänglich gemacht, damit Bürger die Planung einsehen und prüfen können. In der Praxis erfolgt dies heute meist sowohl im Rathaus als auch auf der Internetseite der Gemeinde. Die Auslegung dauert in der Regel etwa einen Monat. Während dieser Offenlegungsfrist werden verschiedene Unterlagen veröffentlicht. Dazu gehören insbesondere der Entwurf des Flächennutzungsplans selbst, die Begründung der Planung, der Umweltbericht sowie häufig auch Fachgutachten, Kartenmaterial und Stellungnahmen anderer Behörden. Ziel dieser Veröffentlichung ist es, der Öffentlichkeit eine nachvollziehbare Prüfung der Planung zu ermöglichen. Jeder Bürger hat während dieser Zeit das Recht, sich mit der Planung auseinanderzusetzen und dazu Stellung zu nehmen.

Für Bürger ist diese Phase der Offenlegung von besonderer Bedeutung, weil sie hier erstmals offiziell Einfluss auf die Planung nehmen können. Während der Auslegungsfrist kann jeder Bürger Hinweise geben, Kritik äußern oder Einwendungen einreichen. Dabei ist es nicht erforderlich, eine besondere rechtliche Betroffenheit nachzuweisen. Auch allgemeine Hinweise zum Landschaftsbild, zum Naturschutz, zu Wohnqualität oder zur Verkehrsbelastung können vorgebracht werden. Einwendungen können schriftlich eingereicht werden, per E-Mail übermittelt werden oder bei der Gemeinde zur Niederschrift erklärt werden. Wichtig ist dabei die richtige rechtliche Einordnung der Eingabe. In dieser Phase liegt noch keine endgültige Entscheidung der Gemeinde vor. Es existiert weder ein Verwaltungsakt noch ein Bescheid oder ein Urteil, gegen das ein Rechtsmittel eingelegt werden könnte. Begriffe wie „Widerspruch“, „Einspruch“ oder „Beschwerde“ sind daher in diesem Zusammenhang rechtlich unzutreffend. Der korrekte Begriff lautet Einwendung oder Einwand im Rahmen der öffentlichen Auslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB. Bürger beteiligen sich in dieser Phase also an einem laufenden Planungsverfahren und greifen noch keine bereits getroffene Entscheidung an. Aus diesem Grund sollte auch der Betreff eines entsprechenden Schreibens klar formuliert werden. Eine rechtlich passende Formulierung lautet beispielsweise „Einwendung zur Offenlegung des Flächennutzungsplans der Stadt … gemäß § 3 Abs. 2 BauGB“ oder „Einwendung im Rahmen der öffentlichen Auslegung des Flächennutzungsplans …“. Bei speziellen Planungen kann der Betreff auch konkretisiert werden, etwa durch die Angabe eines betroffenen Standortes oder einer bestimmten Sonderbaufläche. Entscheidend ist, dass aus dem Betreff hervorgeht, dass es sich um eine Einwendung im Planverfahren handelt und nicht um einen Widerspruch gegen eine bereits ergangene Entscheidung.

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Nach Ablauf der Offenlegungsfrist beginnt die sogenannte Abwägungsphase. In dieser Phase müssen alle eingegangenen Einwendungen von der Gemeinde geprüft werden. Die Verwaltung erstellt dazu in der Regel eine systematische Zusammenstellung der Eingaben, häufig in Form einer sogenannten Abwägungstabelle. Darin wird zu jeder einzelnen Einwendung festgehalten, wer sie erhoben hat, welchen Inhalt sie hat, wie die Verwaltung sie fachlich bewertet und welche Konsequenzen sich daraus für die Planung ergeben sollen. Diese Prüfung ist rechtlich vorgeschrieben. Grundlage dafür ist das sogenannte Abwägungsgebot des Baugesetzbuches (§ 1 Abs. 7 BauGB). Danach sind bei der Aufstellung von Bauleitplänen alle öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Das bedeutet, dass die Gemeinde Einwendungen nicht einfach ignorieren darf. Sie muss sich mit den vorgebrachten Argumenten sachlich auseinandersetzen und eine nachvollziehbare Entscheidung treffen, ob diese Argumente zu einer Änderung der Planung führen oder nicht.

Die abschließende Entscheidung über diese Abwägung trifft nicht die Verwaltung allein, sondern das politische Entscheidungsgremium der Gemeinde. In Städten ist dies in der Regel der Stadtrat, in kleineren Gemeinden der Gemeinderat. Die Verwaltung bereitet die fachliche Bewertung der Einwendungen vor, doch der Rat beschließt letztlich, ob und in welchem Umfang der Plan geändert wird. Dabei kann es vorkommen, dass einzelne Einwendungen berücksichtigt werden und der Plan angepasst wird, dass Einwendungen zurückgewiesen werden oder dass der Plan insgesamt überarbeitet werden muss. Mit der fachlichen Bewertung ist die Prüfung einer Einwendung durch die zuständigen Fachstellen gemeint, die beurteilen, ob die vorgebrachten Argumente sachlich zutreffen und für die Planung relevant sind. Je nach Thema können dabei beispielsweise Fachbehörden wie das Landesamt für Umwelt (LUA), die Untere Naturschutzbehörde, die Untere Wasserbehörde, das Landesamt für Geologie, das Landesamt für Denkmalpflege oder auch Immissionsschutz- und Gesundheitsbehörden einbezogen werden, die ihre jeweilige fachliche Einschätzung zur Planung abgeben.

Am Ende des Verfahrens fasst der Stadtrat den formellen Beschluss über den Flächennutzungsplan. Beim Flächennutzungsplan spricht man rechtlich vom sogenannten Feststellungsbeschluss (§ 6 BauGB). In vielen Bundesländern muss der Plan anschließend noch von der zuständigen Landesbehörde genehmigt werden. Erst nach dieser Genehmigung tritt der Flächennutzungsplan offiziell in Kraft.

Für Bürger hat die Phase der Offenlegung daher eine besondere Bedeutung. Sie ist der Zeitpunkt, an dem Hinweise, Kritik oder Einwendungen überhaupt in das Verfahren eingebracht werden können. Diese Einwendungen werden Teil der offiziellen Abwägung und müssen von der Gemeinde geprüft werden. In vielen Fällen bilden sie auch die Grundlage für eine spätere rechtliche Überprüfung eines Planungsverfahrens. Deshalb ist die Offenlegung nicht nur eine formale Veröffentlichung von Planunterlagen, sondern ein zentraler Bestandteil der demokratischen Beteiligung der Bürger an der kommunalen Planung.